PROBLEMS AND PROSPECTS OF IMPLEMENTING THE STATE PROGRAMME FOR THE EFFECTIVE INVOLVEMENT OF AGRICULTURAL LAND IN TURNOVER IN THE REGIONS OF NORTH-WEST RUSSIA

Продолжающееся сокращение земель сельскохозяйственного назначения, их деградация и нецелевое использование требует неотложных мер по возвращению в оборот неиспользуемых сельскохозяйственных земель. Выявление и возврат в оборот неиспользуемых земель сельхозназначения является важной управленческой задачей во всех регионах СЗФО. Поэтому целью исследования явился анализ динамики площадей земельных ресурсов в регионах Северо-Запада России, определение региональных особенностей, задач и перспектив возвращения в оборот неиспользуемых сельскохозяйственных угодий. Действенность Программы возвращения в оборот сельскохозяйственных угодий будет определяться успешностью ее мероприятий в разрезе тех регионов СЗФО, где имеются значительные площади неиспользуемых земель.

В целях диагностики территориальной динамики землепользования в аграрном секторе регионов СЗФО использовались монографический, абстрактно-логический, экономико-статистический методы. Для подготовки статистических материалов использовались данные Росреестра, Росстата, Министерства сельского хозяйства РФ, региональных органов управления СЗФО. Материалами исследования также послужили научные и практические исследования по проблемам выявления и возврата в оборот неиспользуемых земель сельхозназначения.

Устойчивое развитие АПК и продовольственная безопасность страны в целом, особенно в современных условиях санкций и различных рисков зависит от уровня развития воспроизводственных процессов в сельском хозяйстве. 

Удельный вес СЗФО в общем объеме производства продукции сельского хозяйства страны составил в 2021 году 4,2%. Прирост объемов сельхозпродукции в 2021 году по отношению к 2017 году в ХВК наблюдаем во всех регионах округа. В 2022 году прирост к 2021 году составил 7,8%. Стоимость валовой продукции сельского хозяйства в фактически действовавших ценах в СЗФО ежегодно растет, но экономический рост в отрасли не является устойчивым из-за высоких экономических и природно-климатических рисков сельскохозяйственной деятельности. Объем производства продукции сельского хозяйства в регионах СЗФО в 2021 году составил 326 млрд. рублей и по сравнению с 2017 годом увеличился на 45,2% (таблица 1).

Ведущей отраслью сельского хозяйства СЗФО является животноводство, доля которого в стоимости общей сельскохозяйственной продукции составляет 68,5%, что выше, чем в среднем по стране (42,3%). Основной объем всей продукции животноводства обеспечивают крупнотоварные сельскохозяйственные организации. Производство продукции животноводства на 100 га сельхозугодий в хозяйствах всех категорий в фактически действовавших ценах представлена в таблице 2.

Доля продукции растениеводства в стоимости валовой продукции сельского хозяйства СЗФО не превышает 32%. Показатели производства продукции растениеводства на 100 га сельхозугодий в хозяйствах всех категорий показаны в таблице 3.

Объемы производства продукции и их динамика тесно связаны с наличием используемых земель. Проведенный анализ показал, что землепользование в регионах СЗФО характеризуется выбытием земель сельхозназначения из хозяйственного оборота, а это является сдерживающим фактором расширенного воспроизводства в сельском хозяйстве, поэтому в регионах нужны комплексные мероприятия по их возвращению в оборот.

Современные концептуальные основы сельскохозяйственного землепользования согласно «Государственной программы эффектив­ного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелио­ративного комплекса Российской Федерации на 2022-2031 гг.» и программы «Цифровая экономика Российской Федерации», утвержденной распоряжением правительства РФ от 28.07.2017 г. N1632-p. связаны в том числе, с вовлечением в хозяйственный оборот 13,2 млн га из 44 млн га неиспользуемых земель и сохранение мелиорированных почв на площади не менее 3,6 млн га. В документе также сформулированы задачи по химической мелиорации на площади 2,8 млн га, обеспечению благоприятного водного режима на площади 1,35 млн га и сбору информации об актуальном состоянии земель сельхозназначения

Предполагается, что реализация Программы минимизирует количество заброшенных, неиспользуемых по целевому назначению участков, границы, которых не определены. Возвращение пашни в оборот будет способствовать росту сельскохозяйственного производства, устойчивому развитию АПК, укреплению продовольственной безопасности страны, наращиванию объемов экспорта сельхозпродукции.

В тоже время объективные сложности, трудоемкость и затратность предстоящих работ вызывают определенные предположения о рисках недостижения запланированных результатов Программы. Некоторые эксперты считают, что для успешной реализации Программы «необходимы правильный выбор приоритетов и разработка экономически обоснованных проектов, которые должны стать основой для организации рационального землепользования», при этом «обязательно просчитывать целесообразность и экономическую эффективность проведения работ по освоению каждого конкретного земельного участка»

Основной целью вовлечения в оборот неиспользуемых, заброшенных земель сельхозназначения являются:

- вовлечение в оборот большего количества сельскохозяйственных угодий;

- наращивание объемов сельхозпроизводства;

- мотивация сельхозпроизводителей в освоении земель сельскохозяйственного назначения;

- увеличение поступлений в бюджеты различных уровней;

- изъятие и другие санкции для воздействия на недобросовестных землепользователей.

По данным МСХ в СЗФО, на начало 2022 года выявлено более 6107,4 тыс. га неиспользуемых земель сельхозназначения. Основными причинами их неиспользования являются

- нерешенность проблемы земельных долей;

- ненадлежащий кадастровый учет и отсутствие сведений о местоположении, площадях и собственниках неиспользуемых земельных участков;

- отсутствие достоверной информации о качественном состоянии сельскохозяйственных угодий и др.

- неудовлетворительное мелиоративное состояние сельхозугодий, их переувлажненность, зарастание кустарником и лесом;

- нецелевое использование земель сельскохозяйственного назначения, связанное с получением выгоды через перевод земель в другую категорию;

- трудоемкость и затратность проведения культуртехнических мероприятий, так как чем дольше не используются, тем больше степень зарастания ДКР и затраты на восстановление;

- нахождении большой части неиспользуемых земельных ресурсов в государственной собственности, значительная часть которых не разграничена на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность.

Динамика распределения неиспользуемых земель сельхозназначения говорит о необходимости проведения комплекса мер по их вовлечению в оборот (таблица 4). Несмотря на рост масштабов господдержки АПК, сохраняется высокий удельный вес неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения, в пяти регионах СЗФО из девяти он достигает свыше 50% от имеющейся площади. В то же время в четырех регионах округа неиспользуемые площади в 2021 году превышали 800 тыс. га, а в Архангельской и Псковской областях свыше 1,4 млн. га и 1,6 млн. га, соответственно. 

Такое положение дел подтверждает актуальность и значимость мероприятий Госпрограммы по возвращению в оборот выбывших земель до 2030 года, в том числе необходимости проведения сплошной инвентаризации всех угодий. Цифровизация сферы землепользования позволит ускорить процесс инвентаризации земель сельскохозяйственного назначения в регионах СЗФО, выявить неиспользуемые земли и принять своевременные и обоснованные решения по уменьшению их площадей, сформировать информационные базы данных и цифровые карты с уточнением местоположения земельных участков, их площадей, собственников и правового статуса, что позволит сделать их оборот прозрачным.

Совершенствование учета земель устранит противоречивость сведений о них в региональных и муниципальных органах самоуправления, Росреестре, Росстате и других источниках, обеспечит оптимизацию управления земельными ресурсами и предоставление соответствующих государственных услуг в электронном виде.

В рамках вопроса о неиспользуемых землях является важным аспектом является наличие невостребованных земельных долей, которые не позволяют активно вводить в оборот сельскохозяйственные угодья. Площадь земельных долей, включенных в списки невостребованных земельных долей в целом по округу в 2021 году увеличилась по отношению к 2017 году на 7% (+ 60,7 тыс. га) (таблица 5). Больше всего их остается в Вологодской области – 371 тыс. га (сократились на 13,5 % по сравнению с 2017 годом) и в Псковской – 307 тыс. га (рост составил 40% по отношению к 2017 году).

При этом площадь земельных участков, образованных в счет невостребованных земельных долей, признанных муниципальной собственностью выросла 2021 году к предыдущему на 2,8 тыс. га и составила в целом по СЗФО 42,8 тыс. га, в том числе в Псковской области – 30 тыс. га, в Вологодской – 8,4 тыс. га, Архангельской – 2,5 тыс. га, Новгородской – 1,3 тыс. га, Республике Коми – 0,7 тыс. га. Из них переданы сельхозпроизводителям: в Псковской области 30 тыс. га, в Вологодской – 4,3 тыс. га, Новгородской – 0,83 тыс. га Архангельской – 0,8 тыс. га, Республике Коми – 0,11 тыс. га (всего по округу - 36,6 тыс. га).

Правительство на законодательном уровне приняло решение упростить контроль и порядок передачи в собственность муниципалитетов невостребованных долей сельхозземель. До 1 января 2025 года объявлен переходный период, во время которого муниципальные органы смогут сдавать их в аренду, а также участвовать в общем собрании собственников. Если за это время владельцы не объявятся и не распорядятся участком, невостребованные доли перейдут в муниципальную собственность. Под невостребованными понимаются земельные доли, которыми собственник не распоряжается в течение трех лет и более подряд либо если о таком собственнике отсутствуют какие-либо сведения. С 2025 года «молчаливые дольщики», не заявившие о себе, утрачивают право собственности на свои участки – недвижимость автоматически отходит муниципалитету, если тот до этого не подал иск о закреплении за ним права собственности (в таком случае вопрос будет решаться в судебном порядке).

Упрощается и порядок передачи в муниципальную собственность долей, собственники которых умерли, а наследники отсутствуют: сейчас подобные ситуации считаются основанием для признания доли невостребованной, а по законопроекту они будут считаться выморочным имуществом – право собственности на них унаследует муниципалитет. Юристы полагают, что это позволит с одной стороны оперативно принимать управленческие решения в отношении таких земельных участков, с другой не исключают риск злоупотреблений на местах.

В тоже время упрощение изъятия и возврат в оборот невостребованных сельскохозяйственных земель не означает то, что они станут активнее и эффективнее возделываться. Эксперты расходятся в суждениях о том, все ли земли следует возвращать в оборот. Возможно важнее сохранять и поддерживать уже обрабатываемые земли и повышать их урожайность, так как материальные затраты по восстановлению заброшенных земель в перспективе могут и не оправдаться. А. Наумов из Института аграрных исследований НИУ ВШЭ отмечает, что, например, в Европе, стремятся сократить площади используемых в сельском хозяйстве земель, увеличив за их счет площадь различного типа природоохранных зон и объектов, лесов. Эффективнее использовать те земли, на которых ведется агропроизводство. В рыночной экономике если землю можно использовать с выгодой, то она будет использоваться. Владелец, у которого нет средств или желания заниматься агропроизводством, продаст землю или сдаст в аренду. Если же на землю не будет спроса, значит, она не обеспечивает рентабельность (тому может быть ряд причин), во всяком случае, на данный момент. Тогда какой смысл пытаться силой вернуть ее в сельхозоборот? По словам Наумова, в некоторых странах налогообложение пригодных к сельхозиспользованию земель устроено по принципу верхнего порога: за основу при расчете налога принимается максимальный доход, который можно получить, выращивая на земле подобного бонитета самую доходную агрокультуру с учетом ее средней урожайности. Тогда владелец и без угрозы конфискации поневоле задумается о том, что делать со своей землей

Директор Центра агропродовольственной политики РАНХиГС, д.э.н., Н. Шагайда считает, что логично сначала развивать перерабатывающие отрасли, наращивать потребность в кормовых агрокультурах, а уже потом расширять площади посевов за счет возврата залежи. По ее мнению, повышение урожайности эффективнее, чем возврат в производство заросших угодий.  В России потенциал урожайности не исчерпан, сейчас возрастает роль технологий и инноваций, которые дают больший эффект. Другое дело, что вовлечение в экономическую деятельность угодий важно для сельского развития. Было бы полезнее не замахиваться на все сельхозугодья страны, а вовлекать их там, где есть потребность

Сведения о качественном состоянии и структуре неиспользуемой пашни (таблица 6) свидетельствуют о том, что неиспользуемой пашни в СЗФО 1496 тыс. га (50,7% от общей площади пашни). В целом по округу неиспользуемой пашни, пригодной для введения в сельскохозяйственный оборот – 589 тыс. га (20 % от общей площади пашни). Больше всего таких земель в Вологодской, Новгородской, Архангельской и Калининградской областях.

Структура неиспользуемой пашни по времени неиспользования в регионах СЗФО показывает, что в 2021 году неиспользуемая более 10 лет пашня составила 45,8% (таблица 7). 

При росте площади посевов по стране в СЗФО происходит их сокращение. Посевные площади как один из индикаторов процесса выбытия пахотных земель из оборота в целом по СЗФО составили около 53% к уровню 2000 года и уменьшились в большей степени, по сравнению с другими федеральными округами. Причем данная ситуация характерна как для Ленинградской области с крупномасштабным производством в сельскохозяйственных организациях, так и Псковской области с крупной холдинговой структурой. Среди регионов округа только Калининградская область увеличила посевные площади по отношению и к 2000 (+18%), и к 2015 году (+24%), в 7 регионах посевные площади 2022 года составили к показателю 2000 года от 28,2 до 48%, в Ленинградской области – 60,9% (таблица 8). 

Что касается прав собственности на земли сельскохозяйственного назначения, то большая их часть регионах СЗФО по‑прежнему остается в государственной собственности, что свидетельствует не только о незавершенности земельных реформ, но и их «замораживании»

Эффективность вовлечения в оборот неиспользуемых земель зависит от комплексной работы всех уровней власти: федеральных, субъектов и местного самоуправления. К основным задачам, решаемым на уровне субъекта федерации и муниципального образования, для достижения поставленной цели:

- инвентаризация и создание карты земельных ресурсов в ГИС, пригодных для производства сельскохозяйственной продукции, готовых для введения в сельскохозяйственный оборот и требующих культуртехнических и землеустроительных работ;

- организация культуртехнических и землеустроительных работ для восстановления земельных ресурсов и введения их в экономический оборот;

- выявление спроса на земли сельскохозяйственного назначения для производства сельскохозяйственной продукции;

- выделение субсидий землепользователям на мероприятия по восстановлению земель и постановке на кадастровый учет;

- предложения по совершенствованию правового регулирования земельных отношений, в том числе государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля с определением ответственных исполнителей и сроков их реализации.

Рассмотренные проблемы являются актуальными и требуют эффективных решений на всех уровнях управления. Многие существующие проблемы в землепользовании, в том числе выбытие сельскохозяйственных угодий из воспроизводственного процесса в аграрном секторе, обусловлены неэффективностью сформировавшейся институциональной среды. Совершенствование институциональной среды и земельных отношений в условиях Северо-Запада заключается в создании благоприятных условий для справедливого доступа к земельным ресурсам для целей сельскохозяйственного производства при сохранении плодородия продуктивных земель и соблюдении экологических требований к состоянию окружающей среды.

Для успешной реализации Программы по вводу земель в оборот необходима разработка и реализация региональных программ, обеспечивающих востребованность земель для целей сельскохозяйственного производства; увеличение мер господдержки на подготовку проектов межевания земельных участков, выделяемых в счет невостребованных земельных долей и проведение кадастровых работ в отношении земель сельскохозяйственного назначения для постановки их на государственный кадастровый учет, а также субсидирование затрат на их мелиоративную обустроенность.