Проблемы совершенствования административно-правового механизма управления агропромышленным комплексом
Проблемы совершенствования административно-правового механизма управления агропромышленным комплексом
Аннотация
В статье обоснована необходимость модернизации государственного управления сельским хозяйством, вызванная противоречием между показателями официально достигнутой продовольственной безопасности и долгосрочным сокращением поголовья скота, обрабатываемых земель сельскохозяйственного назначения и занятости сельского населения. Проанализирована структура Министерства сельского хозяйства РФ. Авторы выявляют недостаточную реализованность функций по размещению сельскохозяйственного производства, маркетинга, консультационной и антимонопольной поддержки. С опорой на опыт Европейского союза аргументируется потребность в децентрализации полномочий в пользу местного самоуправления. Сделан вывод, что без пересмотра функций, методов и кадровой политики рост бюджетных ассигнований не обеспечит устойчивого развития сельскохозяйственной отрасли.
1. Введение
На сегодняшний день в научной среде среди юристов-исследователей отмечается повышенное внимание административно-правовой науки к государственному управлению сельскохозяйственным производством, аграрным сектором экономики. Сельское хозяйство как ведущая отрасль экономики государства ждёт от теории административного права не отвлечённых теоретических конструкций, а прикладных решений, позволяющих понять и преодолеть негативные тренды в сфере обеспечения продовольственной безопасности, устойчивого развития сельских территорий, развития туризма и рекреации. В отчетных документах органов исполнительной власти отмечается, что основные показатели продовольственной безопасности достигнуты. Вместе с тем, если сопоставить эти отчёты с показателями советского периода, становится ясно, что по настоящему тревожных сигналов гораздо больше. С 1990 по 2025 год крупного рогатого скота в стране стало меньше в несколько раз, 15 миллионов голов вместо 57 миллионов, коров — 7 миллионов вместо 20 млн, свиней — 28 млн. вместо 38 млн. При этом население в селе сократилось несущественно (38 миллионов жили в 1990-м, 36 миллионов живут сейчас), а вот работающих в сельском хозяйстве осталось 3,7 миллиона человек против прежних 29 миллионов. Почти каждое четвёртое предприятие сельскохозяйственной отрасли (23%) сегодня убыточно
. С 1989 по 2012 год количество сельскохозяйственных производственных кооперативов сократилось на 66 процентов.2. Методы и принципы исследования
В основе исследования лежит взгляд на государственное управление как на цельную систему, где все элементы связаны между собой. Цели управления вне зависимости от того, складываются ли они стихийно или выставляются осознанно, очерчивают границы допустимых действий, а сам механизм управления можно понять только в историческом движении. Отсюда главный принцип: любые управленческие концепции следует оценивать не по красоте теоретических схем, а по практическим результатам. Объективным измерителем качества управления сельским хозяйством выступает реальное состояние экономики. Кризис 1998 года, ставший прямым итогом неконкурентоспособной и неэффективной системы государственного регулирования, до сих пор служит наглядным тому подтверждением.
3. Основные результаты
Анализ структуры Министерства сельского хозяйства России позволяет обнаружить функциональные пробелы. В министерстве отсутствуют подразделения, которые бы целенаправленно занимались рациональным размещением сельхозпроизводства, информационно-консультационной помощью, маркетинговым сопровождением и антимонопольной защитой отечественного товаропроизводителя. Дополнительной проблемой является искусственное смешение в одном департаменте принципиально разных направлений.
Опыт Европейского союза показывает, что комплексное управление сельскими территориями строится на мобилизации местных ресурсов, снижении экономических издержек и развитии альтернативных видов деятельности
. На наш взгляд, передача органам местного самоуправления основной массы функций и полномочий по развитию сельских территорий может обеспечить более эффективное управление. При этом, федеральные и региональные органы государственной власти получат дополнительные организационные условия и могут сосредоточиться на решении стратегических задач. В России в сфере развития сельских территорий и сельского хозяйства функционируют Государственная программа развития сельского хозяйства до 2030 года и программа «Устойчивое развитие сельских территорий». Развитие сельских территорий, сельского хозяйства, рекреации и туризма, и как следствие, обеспечение продовольственной безопасности зависят от таких факторов, которые можно классифицировать на «жёсткие» (природно-географические) и «гибкие» (качество управления, технологии, инфраструктура, рынки сбыта) .Финансовый анализ бюджетных расходов государства свидетельствует о том, что абсолютные расходы на сельское хозяйство ежегодно растут: с 304 млрд руб. в 2023 году до планируемых 542 млрд в 2026-м, а в 2025 году выделено 665 млрд руб
. Однако доля этих расходов в общем бюджете страны сокращается с 1,8–1,9 процента до 1,5 процента, а в сравнении с зарубежными странами поддержка остаётся невысокой, что ставит вопрос о возможностях поддержки и развития отечественных сельскохозяйственных товаропроизводителей в условиях санкций .Рассмотрим противоречие между показателями продовольственной безопасности и реальным положением дел в аграрном секторе, которое характеризуется устойчивым сокращением производственных мощностей и числа занятых в сельском хозяйстве. Обратимся к динамике бюджетных расходов на сельское хозяйство. Динамика бюджетных расходов на сельское хозяйство приведена в таблице 1
.Расходы федерального бюджета на сельское хозяйство
Год | Абсолютный объём, млрд руб. | Доля в расходах бюджета, % |
2023 | 304 | 1,8 |
2024 | 441 | 1,7 |
2025 | 665 | 1,6 |
2026 (план) | 542 | 1,5 |
Анализ показателей таблицы показывает, что при номинальном росте расходов, их доля в общем объёме бюджета неуклонно снижается, что заставляет усомниться в реальной приоритетности аграрной политики. Обратимся также к анализу показателей поголовья основных видов сельскохозяйственных животных в Таблице 2
.Сокращение поголовья основных видов сельскохозяйственных животных
Вид животных | 1990 г., млн голов | 2025 г., млн голов | Изменение, % |
Крупный рогатый скот | 57 | 15 | –73,7 |
в том числе коровы | 20 | 7 | –65,0 |
Свиньи | 38 | 28 | –26,3 |
Овцы и козы | 58 | 20 | –65,5 |
На сегодняшний день необходимы пересмотр компетенции органов исполнительной власти, введение обязательного предварительного консультирования получателей субсидий, корректировка критериев оценки работы чиновников. Основной вывод заключается в том, что без изменения функций, методов управления и подходов к кадровой работе дальнейший рост бюджетных вливаний не приводит к устойчивому развитию сельскохозяйственной отрасли.
Организационная структура Министерства сельского хозяйства РФ характеризуется тем, что в ней нет подразделений, которые бы целенаправленно занимались размещением аграрного производства с учётом зональных и логистических факторов, информационно-консультационной поддержкой, продвижением продукции на внешние рынки и антимонопольной защитой производителей. Разнородные направления нередко объединены в одном структурном подразделении, что мешает эффективной работе. Положения о структурных подразделениях сформулированы слишком обобщенно. Например, в документах, регламентирующих деятельность структурного подразделения по растениеводству, не прописан порядок согласования размещения посевов с учётом природных особенностей и возможностей доставки продукции. На основе анализа действующей нормативной базы и организационной структуры Минсельхоза России установлено, что в ведомстве отсутствуют подразделения, ответственные за территориальное размещение производства, консультационную помощь, маркетинговое сопровождение и защиту от монопольного давления. Опираясь на опыт Европейского союза, авторы доказывают необходимость передачи значительной части полномочий на муниципальный уровень.
Также не является стабильным механизм государственной поддержки. Правила выдачи субсидий часто пересматриваются, что не позволяет аграриям строить долгосрочные планы. Обязательная процедура предварительного консультирования перед подачей заявки отсутствует, из-за чего значительная часть обращений заканчивается отказом и последующими судебными разбирательствами.
Совершенно иной подход применяется в Европейском союзе. Там действует Европейский сельскохозяйственный фонд развития сельских территорий, средства которого распределяются через многоуровневую систему с обязательным участием местных инициативных групп. Программа LEADER, работающая с 1991 года, доказала, что локальное управление эффективнее централизованного. Местное население и бизнес сами определяют приоритеты, а государство выполняет контрольные и методические функции. В Германии и Франции значительная часть полномочий по развитию сельских территорий передана коммунам и департаментам, тогда как федеральные органы отвечают лишь за стратегическое регулирование и соблюдение стандартов.
В России формально муниципалитеты наделены правом содействовать развитию сельскохозяйственного производства, однако отсутствие денег и квалифицированных кадров превращает эти нормы в формальные декларации. Государственная программа «Комплексное развитие сельских территорий» предусматривает проектный подход, но отбор проектов чрезмерно централизован. Сельские поселения не могут инициировать мероприятия без согласования с региональными властями.
Административно-правовой механизм управления АПК нуждается в корректировке. Первоочередной мерой видится создание в структуре Минсельхоза России подразделения, которое отвечало бы за разработку схем размещения растениеводства и животноводства, а также за организацию региональных консультационных центров. Аналогичные структуры необходимо предусмотреть и на уровне субъектов Федерации. Юридическим основанием может послужить изменение Положения о Министерстве сельского хозяйства, утверждённого постановлением Правительства РФ от 12.06.2008 года № 450.
Кроме того, в Федеральном законе «О развитии сельского хозяйства» № 264-ФЗ следует закрепить обязательность предварительных консультаций для получателей субсидий. Такая мера снизит административные барьеры и сделает государственную поддержку доступнее. Важно также установить правила предоставления субсидий на трёхлетний период и запретить их изменение чаще одного раза в год.
Децентрализация не будет работать без передачи муниципалитетам не только полномочий, но и финансовых ресурсов. Имеет смысл дополнить статью 14 Федерального закона № 131-ФЗ положением, по которому сельские поселения получают долю от земельного налога и арендной платы за земли сельхозназначения, причём эти средства должны направляться исключительно на развитие инфраструктуры АПК. Параллельно стоит сформировать межмуниципальные консультационные советы с участием бизнеса и науки.
Опыт ЕС показывает, что успешная децентрализация невозможна без местных инициативных групп, объединяющих фермеров, власть и общественность. В России аналогом могут стать сельскохозяйственные кооперативы второго уровня, которым передаётся часть функций по распределению субсидий на развитие сельских территорий.
Кадровая политика также требует пересмотра. Сейчас эффективность руководителей региональных органов АПК оценивается главным образом по объёму освоенных бюджетных средств, а не по реальным производственным результатам. В перечень показателей, утверждаемый Минсельхозом, целесообразно включить динамику поголовья скота, изменение посевных площадей, долю убыточных хозяйств.
Слабым звеном остаётся антимонопольное регулирование. В Федеральной антимонопольной службе нет специализированных подразделений, которые следили бы за закупочными ценами на сельхозпродукцию. Было бы полезно внести поправки в Федеральный закон «О защите конкуренции», установив особый порядок рассмотрения жалоб сельхозтоваропроизводителей на действия торговых сетей, занимающих доминирующее положение на региональных рынках.
4. Обсуждение
Передача основных функций и полномочий по развитию сельских территорий на уровень местного самоуправления способна повысить эффективность управления сельскими территориями и сельским хозяйством, позволив федеральным и региональным органам сосредоточиться на выполнении стратегических задачах. Между тем, потенциал местного самоуправления в России до сих пор не реализован в полной мере, что, в свою очередь, сдерживает развитие сельских территорий
. Преодолеть этот барьер способна лишь действительная децентрализация, подразумевающая передачу на муниципальный уровень не только полномочий, но и необходимых для их исполнения ресурсов. О том, что экономический потенциал государства блокируется громоздким и неповоротливым государственным аппаратом, говорили ещё в 2002 году. Уже тогда подчёркивалась потребность в компактной и работающей системе государственного и муниципального управления .Сегодня многие исследователи связывают выход из сложившейся ситуации с наделением органов власти «адаптивными» функциями, умением приспосабливаться к рыночной среде и вырабатывать у чиновников рыночное мышление
. Естественным продолжением этой логики становится идея объединения интересов сельхозпроизводителей и органов местного самоуправления вокруг общих задач: наращивания объёмов сельскохозяйственного производства и улучшения социальной инфраструктуры сельских территорий. Как подчёркивает Р.Х. Адуков , меры государственной поддержки позволили достичь плановых показателей Доктрины продовольственной безопасности, однако коренные проблемы сельскохозяйственной отрасли остались нерешёнными. Это свидетельствует о том, что действующая модель управления сельским хозяйством и сельскими территориями исчерпала себя, а значит, требуются пересмотр функций, организационной структуры, методов работы и решительный отказ от неэффективной кадровой политики.5. Заключение
Достигнутые показатели продовольственной безопасности не должны вводить в заблуждение, за ними стоят неуклонное сокращение занятости, сжатие производственного потенциала и рост числа убыточных хозяйств
. Если не приступить к глубоким структурным преобразованиям в сфере сельского хозяйства, децентрализации управления на муниципальном уровне, внедрению отсутствующих сегодня функций и формированию у государственных служащих адаптивных рыночных компетенций, никакое, даже самое ощутимое увеличение бюджетных ассигнований не сможет переломить негативные экономические тенденции и вывести сельскохозяйственный сектор экономики на траекторию устойчивого развития. Совершенствование системы государственного управления сельским хозяйством остаётся ключевым условием выхода отрасли из стагнации и полноценной реализации её потенциала, в том числе для возвращения привлекательности аграрного труда.